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Oclocracia, ¿democracia extrema o gobierno de las masas organizadas?
Por: José Luís Hernández Cedeño
Abogado
Septiembre 2008
Especial para epistheme
Mientras indagaba en mis archivos muertos, encontré un interesante trabajo publicado a propósito de las elecciones generales del año 1994 bajo el título: “Del Caciquismo a la Oclocracia”, por Antonio de Moya -- amigo, destacado psicólogo social y epidemiólogo, promotor de las comunidades epistémicas en Republica Dominicana y el Caribe.
Las conclusiones de dicho trabajo eran las siguientes: “En estos próximos cuatro años deberá decidirse si entraremos al próximo milenio como un pueblo dividido, indolente, poco instruido y muerto de hambre, o como un pueblo solidario, actualizado y saludable. Es eso lo que está en juego en estas elecciones. Sólo entonces podremos empezar a pensar cómo sustituir el concepto de democracia por el de oclocracia, es decir, el gobierno de las comunidades locales organizadas, sin el lastre de los partidos políticos caciquistas. Tal vez esto es lo que todos anhelamos y lo que todos decimos de una u otra forma sin escucharnos”.
Si hacemos un ejercicio de regresión a ese contexto de la segunda mitad de la década de los años 90, podemos recordar que existía una gran expectativa ante la posible expansión de la sociedad hacia instancias del poder local. Hubo mucha ilusión con la idea de la participación comunitaria en la toma de decisiones a fines de lograr una presencia mayor de los municipios en la vida de los ciudadanos. Términos y conceptos como: poder local, descentralización, consenso, incorporación de la sociedad civil, resultaban novedosos y a la vez nos hacían sentir que como sociedad habíamos llegado tarde a la organización del entramado social.
Estos discursos guardaban estrecha relación con el inicio de un interesante proceso de aprobación legislativa y creación institucional sin precedentes en nuestro país, producto de un cúmulo de reformas provenientes del ostracismo balaguerista y que prometían ejercer una incidencia notable en el orden socio-económico y jurídico-político del Estado dominicano.
El pasado mes de mayo del presente año, es decir, a catorce años de tales planteamientos, el Programa de Naciones Unidas (PNUD) a través de su Oficina de Desarrollo Humano (ODH) en República Dominicana, publicó el valioso Informe sobre Desarrollo Humano, República Dominicana 2008, dedicando un importante capítulo al ámbito de la Reforma Municipal y los Ayuntamientos. Un completo y abarcador análisis del cual se desprenden unos interesantes resultados de la tentativa oclocrática emprendida en ese momento.
El Amabilismo: Una década de presencia administrativa municipal. De la Ley 17/97 a la Ley 176/07.
La Ley 17/97 de fecha 23/12/96, establecía que los ayuntamientos recibirían el 4% de los ingresos ordinarios del gobierno central como subsidio distribuido de acuerdo al tamaño poblacional. Esta ley no contenía disposiciones reguladoras de esos ingresos, rendición de cuentas, mecanismos de transparencia, modos de fiscalización, ni establecía adecuación de competencias.
Esta ley probablemente constituyó la causa, de que el Senador por La Altagracia Don Amable Aristy Castro, abandonara su escaño congresual y se fuera a la Liga Municipal Dominicana --en medio de fuertes tensiones políticas-- a la administración y “distribución” de estos recursos. Su permanencia en dicha institución se prolongará hasta nuestros días.
Ese porcentaje del 4% de los ingresos internos a favor de los ayuntamientos fue aumentando gradualmente. En el año 2001 se dispuso administrativamente elevarlo al 5%, en el año 2003 al 6%, y finalmente la Ley 17/97 fue modificada por la Ley 166/03, la cual incrementaba estos ingresos graduales previendo que para el año 2004 los ayuntamientos deberían recibir el 8%, y a partir del año 2005 el 10%.
Esta Ley 166/03, si bien creó ciertos mecanismos de control, éstos resultaron poco transparentes, demostrándose que no “existe ningún documento público que establezca la pulcritud de las cuentas municipales, ni siquiera que registre en forma consciente y con prontitud necesaria la ejecución presupuestaria”. El mecanismo de control consistía en que los ayuntamientos debían enviar un informe trimestral a las siguientes entidades: Cámara de Cuentas, Contraloría General de la República y Liga Municipal Dominicana. ¡Vaya usted a saber! (una paradoja desprendida de este Informe del PNUD, es que precisamente la provincia La Altagracia, por años bajo la hegemonía política del amabilismo, queda situada entre las más bajas en el índice de empoderamiento humano por provincia).
Con la nueva Ley de Municipios No.176 de julio del 2007, se abre de nuevo una esperanza para el control, la transparencia, y la gestión municipal. En principio parece ser una legislación muy trabajada, que define bien las competencias y contempla la transversalidad con una serie de temas como, género, salud, educación, seguridad ciudadana, medio ambiente etc.
Conclusiones similares intemporales
En esta década no hemos podido desarraigar el caciquismo, por el contrario, en muchos gobiernos locales continua la cultura política del despotismo local (sindiquismo); el Poder Ejecutivo se niega a la asignación del 10% establecido en la Ley; la descentralización ha sido “a la brigandina”; la población participa más pero no está empoderada; y el Estado dominicano no sabe cuánto gasta en los municipios y provincias del país.
Las conclusiones de Antonio de Moya en el 1994, no distan mucho de los resultados que arroja el Informe Desarrollo Humano PNUD en el 2008. Hay nuevos términos y cambios, evidentemente, pero el informe concluye expresando que:
“La nueva Ley significa un extraordinario progreso y abre grandes oportunidades para los ayuntamientos, pero al mismo tiempo puede ser la fuente de una gran frustración si no se mejoran las capacidades materiales, humanas y financieras en los municipios, y si la partidocracia no se sustituye por un verdadero ejercicio democrático de participación y empoderamiento de la sociedad.”
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Índice de Desarrollo Humano 2008 – PNUD: Interés estratégico asignado al territorio, a la descentralización y a los gobiernos locales.
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Pedro Francisco Bonó (1828-1906), primer sociólogo dominicano, propulsor del poder local
El municipio: unidad básicaEl Estado dominicano solamente tiene dos niveles de gobierno: el nacional y el municipal. A marzo de 2007 había 154 municipios y 226 distritos municipales; es decir, 380 entidades que en la práctica se manejan como unidades administrativas independientes. El total de municipios y distritos municipales casi se ha triplicado en la última década y los distritos municipales se han multiplicado por 4.5 veces entre 1997 y marzo de 2007.
Con la nueva Ley de Municipios (176-07) se han endurecido los criterios para la creación de nuevas entidades municipales.
El total de municipios y distritos municipales casi se ha triplicado en la última década y los distritos municipales se han multiplicado por 4.5 veces entre 1997 y marzo de 2007.
Para crear un nuevo municipio se requiere que tanto el nuevo como el que se segrega tengan una población superior a 15,000 habitantes y que dispongan de ingresos propios, superiores al 10% del presupuesto del ingreso municipal, entre otros requisitos.
Para crear un distrito municipal éste debe contar con una población de 10 mil personas o más y generar al menos el 10% de los recursos que le serán transferidos por ley.
Las competencias
Hasta mediados de 2007 estaba en vigencia la Ley de Municipios de 1952, la cual establecía un marco de competencias amplias, pero imprecisas, que poco a poco fueron pasando al gobierno central. La nueva ley, por el contrario, establece servicios mínimos obligatorios de los ayuntamientos (cementerios, manejo de la basura, limpieza vial, accesos a núcleos de población, aceras), competencias propias cuyo ejercicio corresponde exclusivamente al municipio, competencias coordinadas o compartidas con otras instancias de la administración pública, y competencias delegadas que facultan a los municipios a participar en todas aquellas actividades que la Constitución no limite.
La nueva ley significa un extraordinario progreso y abre grandes oportunidades para los ayuntamientos, pero al mismo tiempo puede ser la fuente de una gran frustración si no se mejoran las capacidades materiales, humanas y financieras en los municipios, y si se mantiene la partidocracia en vez de un verdadero ejercicio democrático de participación y empoderamiento de la sociedad.
Esta situación reclama una agenda para los municipios que debería incluir al menos los siguientes seis elementos:
• La reglamentación de competencias y atribuciones de los ayuntamientos.
• La mejora de la capacidad financiera de los ayuntamientos.
• Las mejoras de las capacidades administrativas, organizacionales y gerenciales
de los ayuntamientos y la aplicación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Municipal.
• El incremento de las relaciones entre las diversas instancias de la administración pública a nivel nacional.
• La formación de mancomunidades.
• El fortalecimiento de las capacidades deliberativas de las y los munícipes.
Los ingresos municipales
La Ley 17-97 estableció que los ayuntamientos recibirían el 4% de los ingresos ordinarios del gobierno central como subsidio distribuido según el tamaño de la población.
En 2003 ese porcentaje se elevó a 10%. Como consecuencia, las transferencias nominales a los municipios se multiplicaron por 40 entre 1995 y 2006, pasando de 318 millones de pesos a 13 mil millones de pesos. Se multiplicaron por 12 en términos reales y representaron 6.8% de los ingresos ordinarios del gobierno central en 2006.
Este comportamiento en los ingresos determinó que por cada 100 millones de pesos adicionales de subsidios a los municipios y distritos municipales, entre 1995 y 2006 se creaban dos entidades municipales.
El mecanismo de asignación de los recursos nacionales a los municipios basado en la población es limitado. No crea incentivos para la eficiencia, así como tampoco redistribuye de manera progresiva los recursos ni brinda mayores oportunidades a los municipios con mayores carencias. Es necesario introducir otros criterios para decidir la asignación de los recursos nacionales a los ayuntamientos, a fin de incentivar la equidad interterritorial.
El Estado dominicano no sabe cuánto gasta en las provincias del país
Los ingresos propios de los municipios apenas representan entre un 9% y un 10% de los ingresos totales de éstos, sin considerar el Distrito Nacional. Solamente en 20 municipios o distritos municipales los ingresos propios están por encima del 12.7% de sus ingresos totales. En el Distrito Nacional las fuentes propias representan el 40% de los ingresos totales, habiéndose multiplicado por 2.7 veces, en términos reales, entre 2002 y 2006. Las principales fuentes de recursos propios en el Distrito Nacional son los ingresos por concepto de letreros, vallas, espectáculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos y moteles.
Para el resto de los municipios del país, un análisis por tipo y fuente de ingreso indica lo pírrico, concentrado y obsoleto de las fuentes que lo generan. Entre las causas de la baja recaudación propia están: la insuficiente capacidad para gestionar los cobros (calificación del personal del ayuntamiento, débiles registros de catastro, falta de sistemas de seguimiento de cobros) y la falta de incentivos para recaudar más.
El gasto municipal
Aunque parezca insólito, el Estado dominicano no sabe cuánto gasta en los municipios y las provincias del país. Ninguna secretaría de Estado puede ofrecer un consolidado de su gasto total en términos territoriales.
Ello evidencia el poco interés estratégico que históricamente se le ha asignado al territorio, a la descentralización y a los gobiernos locales.
Según la ley, los municipios deberían distribuir sus gastos de la siguiente manera: 25% para gastos de personal, 40% para inversión y obras de infraestructura, y el resto para los servicios. La clasificación del gasto por objeto realizada para este Informe indica que el 38% del gasto de todas las entidades municipales se destina a servicios personales.
En ningún municipio los servicios personales representaron menos del 29%.
Entre 1995 y 2006, el empleo en los ayuntamientos ha crecido 2.6 veces más rápido que en el gobierno central. Su participación en el total de la nómina pública se duplicó en 11 años, al pasar de un 6% a un 12%, para alcanzar casi 52 mil empleados.
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Constitución y Poder Municipal
Debemos reforzar el poder municipal. Para ello es preciso su reconocimiento constitucional, y hacer realidad su autonomía presupuestaria y administrativa, cumpliendo con el porcentaje del 10% del presupuesto nacional.
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Los abogados Silvio Tulio Castaño y Eric Raful
Por Silvio Tulio Castaño, Vicepresidente Ejecutivo, Finjus
El Caribe, Viernes 29 de agosto del 2008
La fragmentación del territorio es una de las mayores sangrías que sufre nuestro país. La tendencia que por años se advirtió como negativa y contraproducente, terminó imponiéndose y continúa.
Aparte de las 32 provincias y el Distrito Nacional, el país está dividido en 382 municipios y distritos municipales.
La razón que ha dinamizado esta situación es el aumento de los ingresos municipales vía el Presupuesto Nacional y las ansias partidarias de mayor número de diputados.
El escenario de la reforma constitucional parece ser la más idónea de las vías para iniciar el proceso de parar la hemorragia y reestablecer los niveles de salud económica, social y política a los cuales tenemos posibilidad.
Es un proceso porque los regionalismos y localismos que se han incentivado con estas subdivisiones innecesarias no podrán revertirse sólo por efecto de nuevas leyes.
Sólo el poder de la reforma constitucional, como expresión de la voluntad mayoritaria de la población, puede indicar el camino para zanjar este agudo mal.
Entendemos como urgente detener la creación de nuevas demarcaciones.
Hay que establecer la distribución política más eficiente para nuestro desarrollo, para contribuir a la optimización de los recursos y al mismo tiempo evitar que las cámaras legislativas se conviertan en organismos afectados de un gigantismo que obstaculicen la expresión diáfana y expedita de la voluntad popular.
Es urgente que la reforma constitucional recoja esta posición, prohibiendo la creación de nuevas provincias, limitando también de este modo la creación de nuevas curules para diputados.
Se requiere detener el crecimiento descontrolado de las Cámaras Legislativas, que está en la base del criterio de cantidad y distribución regulado en el Art. 24 de la Constitución y que reza: “un diputado por cada cincuenta mil habitantes o fracción de más de veinticinco mil, sin que en ningún caso sean menos de dos por provincias”.
Por ello se impone un nuevo criterio que, de acuerdo a la experiencia comparada parece ser más apropiado: el de la distribución proporcional. Se trata de establecer un número de legisladores fijos que serían distribuidos, en base a una ley para cada elección específica, entre las provincias de acuerdo a su peso poblacional.
Junto a lo anterior se requiere dar un espaldarazo a la creación de espacios de poder local como expresión de los ciudadanos para mejorar (participando) sus niveles y calidad de vida. Esa tendencia se muestra como un incremento en el rol de las actividades que los municipios realizan en la construcción de la democracia.
Debemos reforzar el Poder Municipal. Para ello es preciso su reconocimiento constitucional, y hacer realidad su autonomía presupuestaria y administrativa, cumpliendo con el porcentaje del 10 por ciento del Presupuesto Nacional que la ley le asigna.
Naturalmente que este proceso conlleva un rediseño de la arquitectura de este poder, las competencias de la descentralización y las funciones que serán reasignadas a los municipios, así como de sus órganos técnicos y reguladores, y en específico de la Liga Municipal Dominicana, a la luz de los señalamientos críticos que históricamente se han realizado a este organismo.
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El Poder de los Helicópteros
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epistheme recomienda a sus amables lectores/as no perderse la parodia cinematográfica “Ladrones a Domicilio”, del director Angel Muñiz.
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